Banda larga: muitos desafios
Foi dada a largada, com o programa popular. Mas é preciso avançar, e rápido, na construção de redes de alta velocidade, de políticas para o campo e para famílias de baixa renda. Tudo isso exige recursos públicos. Lia Ribeiro Dias e Patrícia Cornils
ARede nº 76 dezembro de 2011 – Com o lançamento nacional da banda larga popular, o Brasil deu um importante passo para quebrar a barreira que limitava o acesso à internet aos locais mais urbanizados e às famílias de maior poder aquisitivo. Desde 1º de outubro, o acesso à internet na velocidade mínima de 1 Mbps, com limites de download que variam segundo o plano de cada operadora, está disponível a R$ 35 (com impostos) ou a R$ 29,90 (sem impostos). Mas a oferta ainda não é realidade em todo o país: o cronograma para atendimento de todas as cidades vai até 2014. Até o final do ano, estarão cobertos perto de dois mil municípios, que são as cidades atendidas pelas operadoras fixas e móveis dentro desse programa.
Ainda é cedo para avaliar o impacto da banda larga popular – um dos muitos componentes do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), que está em construção pelo governo brasileiro. Qual é a adesão ao programa, pela população das cidades atendidas? O valor mensal fixado pelo governo para o acesso à internet cabe no orçamento das famílias que têm computador em casa mas não têm acesso à internet? A oferta, em termos de velocidade e limite de download, é suficiente para o internauta iniciante, como acredita o governo, ou é limitada demais?
Essas perguntas só vão ser respondidas com o tempo, quando as operadoras começarem a informar ao governo o número de adesões ao programa de banda larga popular. Por enquanto, os porta-vozes das empresas dizem que é muito cedo para fornecer qualquer dado ou medir a reação do mercado. Nos últimos meses, algumas operadoras lançaram ofertas agressivas de pacotes de serviços incluindo banda larga – serviços de banda larga e de voz, ou banda larga, voz e vídeo, os chamados “combo” –, com preços pouco superiores ao da banda larga popular nos pacotes promocionais. São esses pacotes que mais têm atraído o consumidor de classe média. Além disso, pequenos provedores, que atuam em diferentes cidades e regiões do país, também montaram ofertas cujo parâmetro é o valor mensal de R$ 35. Alguns praticam preços inferiores e velocidades inferiores a 1 Mbps. Outros oferecem a velocidade padrão de 1 Mbps, com limite de down- load superior aos das grandes operadoras. Mas restringem a oferta às famílias cadastradas em programas sociais. Podem fazer oferta discricionária (apenas para um segmento da população), porque não são concessionárias nem aderiram ao PNBL.
Ofertas Populares
O quadro da banda larga no país começou a mudar rapidamente a partir do anúncio do PNBL, pelo menos seis meses antes da efetivação do plano, com o lançamento do acesso à internet a R$ 35, e também antes de a estatal Telebras iniciar a operação de sua rede no Centro-Oeste, o primeiro trecho de seu backbone (rede de transporte) que já foi ativado. Os preços caíram, as ofertas mais populares se multiplicaram e os números de conexão à internet crescem em ritmo acelerado. No final de outubro, dados da Telebrasil, que representa toda a indústria do setor (operadoras, fornecedores, integradores e consultorias), indicavam, no país, 53,9 milhões de acessos em banda larga, sendo 37,6 móveis (smartphones e modems)
e 16,3 milhões fixos (residências e empresas). Enquanto a banda larga fixa se expandiu 22,4%, comparando-se com outubro de 2010, a banda larga móvel cresceu 82%.
É preciso olhar esses números com certa cautela. Nem todos os usuários de smartphones (telefones celulares com capacidade de acesso a dados) usam seus aparelhos para acessar a internet. E muitos donos de smartphones têm também modem para acessar a internet e internet fixa em casa. Da mesma forma, muitas pessoas têm mais de um chip de celular (o número de celulares no país se conta pelos chips comercializados pelas operadoras). O certo é que mais de 30% dos domicílios brasileiros já têm internet fixa e os modems para acesso à internet por meio das redes de telefonia móvel somavam, em outubro, 7,4 milhões – o que eleva a conexão da internet em domicílios, potencialmente, para mais de 40%. Isso porque parte dos modems é utilizada por famílias cujas residências não são atendidas pela internet cabeada.
A banda larga popular sem dúvida vai empurrar os preços para baixo e contribuir para a massificação do serviço. Mas o usuário final só vai se beneficiar de um preço mais baixo depois da implementação de uma série de medidas, que estão em curso. Do lado do consumidor, é preciso reduzir os impostos cobrados sobre o serviço – a carga tributária no país sobre serviços de telecomunicações é superior a 40% e o maior imposto é o ICMS, cobrado pelos governos estaduais. Vários estados – o primeiro foi São Paulo, seguido por Paraná, Pernambuco, Rio de Janeiro, Espírito Santo e Goiás – já isentam o serviço de banda larga popular do ICMS. E o governo federal trabalha para sensibilizar outros estados a aderirem ao PNBL. Onde o ICMS não é cobrado, o preço máximo do serviço de 1 Mbps é de R$ 29,90 ao mês. Em São Paulo, 1 milhão de famílias se beneficiam do programa estadual de banda larga popular (iniciativa anterior ao PNBL, que vende pacotes de 256 kbps de download e 200 kbps de upload).
Do lado das operadoras e dos fornecedores de equipamentos e serviços, também é preciso reduzir a carga tributária para baratear o custo de implantação das redes. O governo federal aceitou a reivindicação da indústria e vai lançar um programa de desoneração dos equipamentos e serviços usados na construção dessas redes. Apesar de prometido para este ano, o chamado Regime Especial do PNBL só vai entrar em vigor no ano que vem, pois a Medida Provisória que o institui ainda estava, no início de novembro, na Casa Civil. Falta ser enviada ao Congresso e aprovada. De acordo com projeções do Ministério das Comunicações, quando o Regime Especial for aplicado, representará uma renúncia fiscal de cerca de R$ 1,2 bilhão ao ano.
O Regime Especial vai isentar do PIS/Cofins (9,2%) os bens e serviços envolvidos na construção das redes. Mas para ter essa isenção fiscal as operadoras deverão submeter seus projetos ao Minicom até junho de 2013 (e terão que ser executados até o final de 2016). A desoneração fiscal não será válida para equipamentos importados e os grandes empreendimentos beneficiados terão de dar contrapartidas, como investir em regiões carentes de infraestrutura. Com esse incentivo, o governo espera fazer com que as operadoras privadas antecipem, para o período 2012-2016, até 25% dos investimentos previstos nos planejamentos de médio prazo.
Outra providência necessária é tornar mais acessíveis os terminais de acesso, como microcomputadores, tablets e smartphones. Desde 2005, os microcomputadores, em função de política de desoneração fiscal adotada pelo governo federal, obtêm redução de impostos pelo programa Computador para Todos. Em 2010, o governo deixou de arrecadar R$ 2,7 bilhões (dados preliminares do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação) com a isenção de impostos concedida aos micros. Este ano, o mesmo benefício fiscal foi dado aos tablets. E os fabricantes de celulares instalados no país querem a mesma política para os smartphones mais baratos.
para baixar os preços
Como mostram os programas de banda larga implementados em diferentes países, não basta criar pacotes populares e baixar impostos. Para baixar preços e melhorar a qualidade da banda larga oferecida é preciso incentivar a competição entre os prestadores de serviços. Nesse quesito, o Brasil se atrasou muito e, agora, tenta recuperar terreno. A peça-chave para estimular a competição é o Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), que ficou preso na burocracia da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), órgão regulador do setor de telecomunicações, por bons anos. Finalmente, o PGMC foi, este ano, à consulta pública. Agora, tem que ser finalizado pela agência e colocado em execução, o que deve acontecer em 2012.
O principal instrumento do PGMC diz respeito às empresas que têm Poder de Mercado Significativo (PMS), ou seja, que têm o monopólio, em uma região, em um determinado serviço (telefonia fixa, telefonia móvel, banda larga ou TV paga). O instrumento obriga essas empresas a abrir suas redes, a preços justos, de modo que outras empresas possam usar essa infraestrutura para prestar serviços ao público. A medida aumenta a competição porque novas empresas podem atuar nesses mercados sem precisar construir uma rede do zero. Essa batalha foi enfrentada e vencida em outros países, como Inglaterra, França e Itália. As operadoras dominantes resistem a perder seus privilégios: aqui no Brasil, contestaram, na consulta pública, várias das propostas da Anatel. E a implementação do PGMC, quando sancionado, não será tarefa fácil.
Hoje, o principal ponto, para as operadoras, é que a versão definitiva do PGMC, que ainda tem de ser aprovado pelo conselho diretor da Anatel, conceda uma moratória para as redes de alta velocidade que estão em construção, ou que vão ser construídas nas cidades. Estamos falando das redes de fibras ópticas, ou das redes híbridas de fibra óptica e cabo coaxial (as de TV a cabo), capazes de levar banda larga em velocidades de 50 Mbps, 100 Mbps ou mais. Para garantir o retorno de seus investimentos, as empresas querem um tempo de proteção (três, quatro, cinco anos), antes de serem obrigadas a abrir suas redes aos concorrentes. “A proteção ao investimento é essencial para garantir que o investimento ocorra”, diz Antonio Carlos Valente, presidente do grupo Telefônica Brasil.
Diferentes países adotaram diferentes caminhos para estimular o investimento privado em redes de alta velocidade. Os Estados Unidos não obrigaram a abertura das redes de nova geração; a Alemanha obrigou a abertura e depois decidiu conceder uma moratória; o Reino Unido manteve a política de separação de redes; a Coreia e o Japão, que, ao lado da Suécia, são líderes em infraestrutura de banda larga, combinaram investimentos públicos e privados na construção das novas redes.
O que falta
O Brasil vai construindo sua política de banda larga, mas não no ritmo que a sociedade demanda. As medidas já adotadas, e prestes a vigorar em 2012, estimulam o crescimento da oferta e do consumo do serviço. Mas, em comparação com outros planos de banda larga, avaliados em um estudo da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) – instituição que reúne países de elevado índice de desenvolvimento humano (à exceção de México, Chile e Turquia) –, ainda falta muito. Por exemplo: políticas para atender a zona rural e famílias mais pobres, para o desenvolvimento e a integração de serviços eletrônicos de governo e de conteúdos para a internet, e mesmo para o treinamento da população para o uso da internet.
Até aqui, as medidas do PNBL de ampliação da cobertura e oferta a preços populares se baseiam em quatro pilares: redução do preço da infraestrutura no atacado, com a reativação da Telebras, que tem como principal foco ser um agente regulador desse segmento de mercado (vende links para terceiros prestarem o serviço de banda larga ao usuário final); utilização da força do governo como poder concedente, para obrigar as concessionárias a oferecer planos de banda larga popular; incentivo fiscal como mecanismo de redução de preços; e medidas regulatórias para melhorar a qualidade do serviço e ampliar a competição.
Apesar das medidas já adotadas pelo país e dos avanços conquistados, o Brasil ainda está no terceiro estágio do desenvolvimento da banda larga, dois passos atrás dos países desenvolvidos e líderes nessa área, e um atrás de seus vizinhos Argentina, Uruguai e Chile. Essa classificação foi realizada com base em metodologia desenvolvida pelo economista e professor Raul Katz, diretor do Centro de Pesquisa Estratégica em Negócios do Columbia Institute for Teleinformation. Ela classifica os países em quatro estágios, a partir de um levantamento quantitativo da infraestrutura e de sua robustez, dos terminais de acesso disponíveis, da capacidade da rede, do acesso da população aos serviços oferecidos, do uso da banda larga e do capital humano disponível para seu desenvolvimento.
Na avaliação de estudiosos do tema e de executivos de operadoras, dificilmente o governo federal vai ter êxito na massificação da banda larga se não aplicar recursos públicos para atender a zona rural e para subsidiar o serviços às famílias mais pobres. É o que vem acontecendo nos demais países. Todos os planos nacionais de banda larga usam recursos de fundos públicos para atender esses dois segmentos, segundo o estudo da OCDE, concluído no final de 2010 e publicado em junho deste ano. Na caso da zona rural, o apoio é necessário porque a baixa densidade populacional não estimula a competição – é muito caro construir uma rede e nessas áreas há poucos clientes potenciais. No das famílias muito pobres, pelas questões estruturais da barreira da renda.
A maioria dos países da União Europeia tem seguido esse caminho. Em 2009, Portugal lançou um programa de 111 milhões de euros para a instalação, gerenciamento, operação e manutenção de redes de alta velocidade na área rural, onde não houvesse operação privada. O plano de banda larga da Austrália prevê levar redes de alta velocidade para 93% dos domicílios do país (incluindo a zona rural) e atender os 7% restantes com redes wireless, em um investimento total de 43 bilhões de dólares australianos. Os EUA lançaram, em 2009, um programa para as comunidades desconectadas, da ordem de US$ 7,2 bilhões. E, no final de outubro, o congresso estadunidense aprovou alterações no fundo de telecomunicações dos EUA propostas pela Federal Communication Commission (FCC), a agência reguladora, para que parte dos recursos anuais, cerca de US$ 8 bilhões, seja usada na universalização da internet. Como o fundo foi criado para ser aplicado na universalização da telefonia fixa – o mesmo modelo foi adotado na criação do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust) –, a lei precisava ser alterada. A partir de agora, US$ 4,5 bilhões vão para a internet. O primeiro programa lançado após a mudança envolve a oferta de internet popular a US$ 9,95 mensais para atender 5,5 milhões de famílias de muito baixa renda, cadastradas no programa de almoços escolares do governo estadunidense.
Embora a zona rural esteja fora do PNBL por enquanto, o governo brasileiro planeja atendê-la com a faixa de frequência de 450 MHz, que vai ser licitada pela Anatel. O leilão deve ocorrer até abril do ano que vem. Mas há dificuldades no caminho, pois a iniciativa privada diz que não há um modelo de negócios viável para o atendimento rural, a não ser subsídios por recursos públicos. O governo, por sua vez, acredita que o prejuízo do atendimento rural poderá ser compensado, pela empresa que vencer o leilão, com a oferta do serviço nas áreas urbanas não densamente povoadas, usando a mesma frequência e a mesma rede wireless.
A crença do governo brasileiro é de que é possível massificar a banda larga com benefícios fiscais e estímulos regulatórios. Mas é necessário, além disso, maior investimento direto de recursos públicos, além do realizado na rede da Telebras. É preciso usar o dinheiro do Fust, recolhido a cada mês nas contas de serviços de telecomunicações pagas por todos os brasileiros, no PNBL. Para que esses recursos sejam usados, a lei do Fust tem de ser alterada no Congresso. Essa alteração foi aprovada no Senado e está na Câmara dos Deputados desde o ano passado. Mas a tramitação não avançou porque, claramente, o projeto não está entre as prioridades do governo, que prefere usar os recursos do Fust para fazer superávit primário. De 2001 até 2010, de acordo com levantamento da Telebrasil, o Fust arrecadou R$ 10,5 bilhões para os cofres do Tesouro Nacional. A cada ano, o Fust recolhe cerca de R$ 800 milhões – recursos que poderiam financiar o acesso à internet das famílias de baixa renda e o atendimento rural.
Falta ainda ao PNBL uma política efetiva de desenvolvimento de serviços eletrônicos de governo (e-gov) para estimular o uso da internet pela população, melhorar a oferta dos serviços públicos e reduzir o custo da oferta desses serviços. De acordo com responsáveis pela coordenação do PNBL, o próximo passo envolverá serviços eletrônicos de governo e desenvolvimento de uma política de conteúdo para a internet.
O estudo da OCDE mostra que vários países europeus, mais a Turquia e o México, incluem os serviços de e-gov em seus planos nacionais de banda larga. “Há uma enorme sinergia entre os serviços de governo eletrônico e a banda larga”, diz o estudo. O Japão vê os serviços de e-gov como caminho essencial para melhorar a qualidade e baixar os custos dos serviços públicos, tornados disponíveis por meio da tecnologia de computação em nuvem 24 horas ao dia e sete dias por semana. Um encontro de ministros da Saúde realizado no ano passado, em Paris, indicou a necessidade de ampliar e integrar os serviços eletrônicos de saúde. O diagnóstico mostra, ainda, muita fragmentação no atendimento e um nível muito baixo de informações compartilhadas, o que gera ineficiências e eleva o custo da saúde na Europa. Diante disso, a União Europeia montou um programa para incentivar a implementação de estratégias e soluções de e-saúde em nível nacional.
Os investimentos
Ainda de acordo com o estudo da OCDE, a maioria dos 34 países membros prefere criar medidas de estímulo ao investimento privado do que investir diretamente na massificação da banda larga, a não ser no atendimento rural e de famílias de baixa renda. Também para as escolas, muitos países alocam recursos de fundos específicos de educação.
Os Estados Unidos revisaram, este ano, o programa Acesso Universal para Escolas e Bibliotecas, para aumentar a velocidade de conexão do usuário final. O fundo é de US$ 2,25 bilhões anuais, que agora podem ser usados para pagar conexões em fibra óptica e para a instalação de hot spots que servem à comunidade do entorno, onde moram os alunos. Nova Zelândia anunciou um programa para levar fibra óptica a 97% das escolas. As remanescentes vão receber conexões a 10 Mbps via satélite. O programa brasileiro Banda Larga nas Escolas, provido gratuitamente pelas concessionárias, contempla as escolas urbanas, atendidas com 1 Mbps e 2 Mbps. As escolas rurais não estão no programa. Apesar de a maioria dos países da OCDE preferir o caminho do estímulo aos investimentos privados por meio de medidas regulatórias, há exceções. Austrália, Nova Zelândia e Luxemburgo criaram empresas estatais para participar diretamente da construção das redes de banda larga, a exemplo do que também fizeram Brasil e África do Sul, que não integram a OCDE. Outros países, como Chile e Noruega, adotaram o modelo das parcerias público-privadas.
Em estudo realizado em 2009 para subsidiar o plano de banda larga então em construção pela Federal Communications Commission, nos EUA, a equipe do Berkman Center, da Universidade de Harvard, avaliou vários planos nacionais de banda larga. O capítulo destinado a investimentos públicos destaca as dificuldades: não se sabe exatamente quanto os governos investem diretamente, tendo em vista o uso de diferentes fontes de recursos; as informações não são claras; muitos planos não computam, por exemplo, investimentos feitos por municipalidades, que foram expressivos em países como a Holanda. Mesmo com essas limitações, o estudo, um dos mais profundos em relação aos investimentos públicos, traz uma importante reflexão para as autoridades brasileiras envolvidas com a construção do PNBL, e para seu acompanhamento pelo Congresso Nacional e organizações da sociedade civil (ver quadro na página 12).
A construção de redes de nova geração para prover banda larga de alta velocidade – caminho necessário para o país garantir desenvolvimento e competitividade – e a massificação da banda larga exigem investimentos vultuosos. Em muitos países, boa parte desses investimentos, senão a maior parte, tem sido provida por operadoras privadas impulsionadas pela competição. No entanto, o Berkman Institute avalia que, apesar da importância dos gastos em estímulo ao investimento privado – caminho seguido pelos Estados Unidos –, os países que mais se sobressaem na liderança da implantação de redes de fibras ópticas são os que fizeram investimentos públicos nessas redes, caso da Coreia do Sul, Japão e Suécia. “Tendo em vista que muitos acreditam que a trajetória de longo prazo será a fibra chegando perto da residência, podemos talvez dizer que substanciais investimentos governamentais foram feitos nos países que atingiram mais rapidamente suas metas”, afirma o estudo.
De acordo com o levantamento, os investimentos da Coreia do Sul em redes de fibra óptica, entre meados da década de 1990 e 2009, somaram US$ 85 bilhões. Foram recursos públicos e privados, uma vez que o estudo não conseguiu localizar apenas o investimento público. Ajustado para a população estadunidense, o país, para acompanhar a Coreia do Sul, teria que ter investido em torno de US$ 443 bilhões. Só que os Estados Unidos investiram em telecomunicações, de 1997 a 2009, US$ 750 bilhões, com resultados bem menos expressivos que os sul-coreanos no que se refere à banda larga de alta velocidade. Mas quase todos esses recursos são de investimentos privados, que têm prioridades e direcionamento distintos dos realizados por governos como o da Coreia do Sul.
